自然资源的高效利用与有效保护是当前我国自然资源管理的主要任务之一。云浮市被评为“中国石材基地中心”，目前是我国最具影响力的十大石材产业基地之一。石材产业作为我国重要的资源型经济，在“碳达峰、碳中和”大背景下，石材产业结构升级，走绿色、高质量发展之路是大势所趋，这种理念也正深刻地影响着云浮市石材产业转型升级之路。本文带你走进云浮石材产业用地的变化历程，探析如何通过土地的综合管理促进石材产业转型升级和高质量发展。
一、石材产业用地价格的形成
（一）云浮石材产业的集聚布局具特殊性，它的土地要素本质是产业混合用地，是资源密集型的多功能用途产业载体。
石材产业也是市场依托型产业，石材运输、装卸、仓储等成本较高，对道路通达度、交通便捷度有很高的要求，云浮市石材产业从最初的家庭式小作坊开始演变为高度集聚的规模产业，主要是沿324国道的带状分布，形成了十分独特的产业布局——带状产业（著名的324国道“云浮百里石材走廊”）。石材从世界各地运输到云浮，再从云浮加工、销售，集散外销全国或至全世界，加速形成了独特的“前店后厂”经营模式，实质上就是产业混合用地（商业、物流仓储、工业的综合性用途用地），属于资源密集型的多功能用途产业用地载体。
（二）石材产业下的经济地租，同时承载了资源及土地价值，包含了生产要素的机会成本，是促使地租经济异常发展的结果。
云浮属于山区丘陵地带，早期盛产石材，就近的石材生产和深加工，十分适宜石材产业的发展。同时，对土地的使用较为紧缺，特别是临近主干道的土地要素尤其稀缺，使得云浮石材生产加工从零星分布到带状分布，进而形成高度聚集的“百里石材走廊”，土地要素的稀缺性和资源利用的机会成本叠加后，极大的带动了石材产业用地的土地出让、转让和租赁价格水平。
（三）石材产业的用地成本分析
根据统计，云浮市近十年石材工业用地一级市场出让单价普遍1000-2000元/平方米，二级市场成交单价普遍2000-5000元/平方米，总体上一二级市场在2011年至2015年呈不断上升的趋势，受宏观经济、政策和环保压力的影响，2016年至2021年石材工业用地的价格趋向平稳，市场交易量也迅速减少。从一、二级市场交易价格水平分析，二级土地市场平均成交价格均比一级土地市场高，工业用地价格处于省内较高水平，土地成本过高是石材产业转型升级面临的较大挑战之一。
二、石材工业产业用地管理的困境
石材产业是云浮市重要的支柱产业之一，土地成本、环保成本、运输和生产加工成本等不断增加，不利于产业的转型升级与高质量发展。此外，国内外宏观经济形势严峻，也在较大程度上影响着石材产业发展。
石材产业用地间接受房地产市场行情影响较大，产业经营与用地的需求均在减少。近年来，各地出台的政策大部分是围绕国家坚持的“房住不炒”的决心，对于抑制房价使其趋于稳定有较大的作用，房地产建筑行业对石材的需求也在迅速减少。此外，受新冠疫情的影响，全世界范围内对石材的需求也在减少，导致石材企业大规模减产，甚至部分外贸型的企业出现停工停产的现象，造成石材厂房的空置率和闲置率较高。
石材产业用地受生态环保容量的限制，在一定程度上减缓了石材产业的无序粗放型发展，面临加速结构转型升级过程的“阵痛”。在碳中和的背景下，国家全面加强对环境的监管，对能耗大、污染重的企业实行一定程度上的限制，同时云浮市正举全市之力打造粤北生态发展新高地，因此石材产业作为传统的资源密集型经济产业也会受到一定的冲击。
石材工业产业受目前区域交通基础设施完善程度的限制，不利于推进产业转移和园区化布局。石材运输无论从水路、陆路方面，都要考虑运输成本的高低与运输的便捷性，随着近年来云浮市本地石材原料资源的逐步枯竭以及运输成本的增加，石材产业用地布局面临较大困境。
石材生产加工产业同时对土地与资源的依赖程度较高，难以有效支撑石材产业的持续快速发展。石材产业对石材原料的依赖程度较高，同时它的生产、加工、堆放和展销等环节均需要大量的土地要素支撑，而受限于云浮区域的地形地势，以及政府的新增用地指标紧缺，用地指标的逐年减少与石材产业用地需求不断上升形成了强烈的反差，造成石材产业的规模化与园区集聚化的实际困难，土地要素的制约较为突出。
三、如何加强土地管理促进石材产业转型升级
（一）充分利用“三旧”改造政策、公示地价管理体系等逐步解决石材产业用地成本过高的问题
首先，为提升中心城区首位度，打造美丽宜居城市，云浮市近来出台了关于“三旧”改造的一系列政策性文件，可通过“三旧”改造的契机，将中心城区近郊区的石材工业用地（旧厂房、废置厂房）进行改造，大力改善中心城区人居环境的同时，也能将旧厂房搬迁至新的工业园区进行统一管理，引导石材产业走向园区经济。
其次，公示地价体系是政府进行土地管理重要工具，是土地市场宏观调控的重要手段之一，应更加充分地利用基准地价、标定地价和地价动态监测，防止石材工业用地出让、转让和抵押等价值的虚高现象，积极引导石材加工生产企业合理利用土地要素的观念，降低石材产业的土地成本，抑制石材产业土地价值过于泡沫化。基准地价对政府进行工业用地挂牌出让集体决策提供参考依据，也能在二级土地市场转让过程中为政府征收土地所涉及的税收方面提供依据；标定地价、地价动态监测能够及时反映土地市场情况，对一些抵押融资等目的的交易行为进行监测，同时，金融机构也能参考标定地价、地价动态监测评估抵押额度，从而降低风险。
（二）聚焦园区经济，加强政府规划指引，推动石材生产加工产业园区化，优化石材产业用地发展布局
云浮市正在全力打造“粤北生态发展新高地、建设高质量发展的美丽云浮”，聚焦园区经济、镇域经济、资源经济“三大抓手”，而石材产业作为云浮市重要的资源型经济支柱之一，政府应加强规划与政策指引，以结果导向为准则，将主用途为石材加工、仓储运输为主的工业用地产业转移，全力推动落实石材工业的产业园区化，以优化石材产业用地发展布局。
石材产业园区化，能够使资源利用更为集中，同时也从税收、用地、环保上能够更好管理。近年来，云浮市人民政府就石材产业高质量发展制订了若干措施，先后印发了《关于推动我市石材产业高质量发展若干政策措施的通知》（云府〔2018〕48号）和《关于划定云浮市中心城区石材生产加工禁建区的通知》（云府办〔2020〕9号），进一步明确全市石材加工企业禁建区、限建区和适建区。同时，从国土空间规划方面入手，编制了《云浮市中心城区石材产业用地布局划定方案》和《云浮市中心城区石材产业布局规划图（2020-2030年》，以“一带多区”的布局思路，根据地方的特点未来建设分为“石材文化创意展销长廊”、“石材加工聚集区”、“石材产业拓展区”、“石材物流发展区”、“石材装备制造区”，将带状的石材用地向村镇集聚地和工业园区引导，提高政府对石材产业的有力管控。
（三）探索工业用地弹性出让，实现石材产业用地的灵活供应
根据石材产业类型，结合石材产业发展状况和产业生命周期等，在法定土地使用权出让最高年限范围内，探索工业用地弹性出让，制定差别化的土地使用权出让年期。探索实行产业用地弹性年期出让制度，是实行石材产业结构的转型升级，加快云浮市经济发展方式转变的重要步骤和战略需要，能有效降低石材企业初始用地成本，调整土地资源在新旧产业之间的配置比例，实现产业用地的灵活供应，有效地提高产业用地价值效益。
（四）通过扩大低效土地的有效利用，节约集约用地
加强对石材产业中的低效土地管制和再利用，加大对闲置土地加大监管与惩罚，对环保型、绿色循环经济型的石材企业进行产业用地支持和优惠，鼓励规模化经营，进一步提高节约集约用地。同时，加强对产业工业园、开发区的集约利用全面评价，通过年度调查评价园区的用地状况、用地效益、管理绩效及其他信息，从经济、社会、土地投入与产出等多方面掌握土地集约利用状况，促进石材产业用地的有效监管。
（五）加强权籍管理，从经营模式上细化不动产用途
目前沿324国道一带的石材产业用地价格居高不下的主要原因是资源型经济产业与马路商贸经济的特殊结合，带有商业、物流仓储、生产加工性质的混合用地。因此，加快梳理普遍存在的“综合用地”，探索出台相关具体措施，逐步将历史遗留的综合用地妥善处理，按实际用途进行细分变更登记，规范一二级市场交易。同时，通过石材工业园区化双向引导，能够从根本上使石材产业用地回归理性，结束“前店后厂”的经营模式，有利于石材产业的转型升级。
（六）通过产业指南，规范工业用地的管控
通过制订当地政府的产业指南，规范工业用地的管控，能够使石材产业用地从杂乱无章变得更加规范，引导石材产业从简单粗放型的发展模式转型升级，有利于提高石材产业质量、效益，进一步规范市场秩序和优化发展环境。
结语
土地作为最重要的生产要素，是支撑石材产业发展的有力后盾。如何盘活与促进石材产业的发展成为了地方政府的较大挑战。因此，本文从土地管理的角度分析与思考，从空间规划、地价管理、“三旧”改造、供地方式、产业指引、节约集约用地和权籍等多方面、多角度来完善对石材产业用地的管理，以促进石材产业的高质量发展。
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作者简介
江敏飞，广东中地公司云浮分公司项目经理，注册房地产估价师、注册土地估价师。主要从事国有与集体建设用地基准地价、国有建设用地标定地价、征地区片综合地价、宗地评估和征收土地社会稳定风险评估等自然资源评价工作，具有扎实的理论基础和丰富的实践经验。
尹晓明，广东中地公司云浮分公司总经理，注册土地估价师、土地登记代理人、数据分析师、国土中级工程师。长期从事国有与集体建设用地基准地价、标定地价、农用地定级估价、宗地出让与补地价评估、土地整治及相关自然资源评价等工作，具有扎实的理论基础及丰富的实践经验。
