9月22日，中共中央、国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（简称《意见》），10月24日， 国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》（简称《方案》）。《意见》和《方案》是在全球煤炭、石油、电力、天然气供应紧张，国际碳中和目标实施不同程度受到影响的形势下出台的，充分体现出我国实施双碳目标的信心和决心。

《意见》要求全面准确完整理解新发展理念，《方案》与其密切配合，目标与路径结合，成为新形势下我国实施双碳目标的重要行动指南。《意见》和《方案》对经济社会运行的碳排放领域进行了深入剖析，提出了针对性很强的行动路线，高屋建瓴的目标在方案中得以翔实体现。

《意见》把控方向，《方案》重在落实，让世人看到我国坚定不移地走向碳达峰碳中和的雄心壮志。《意见》与《方案》内容体现理想与现实结合、主观客观结合、国内行动与国际行动结合，非常具有时代和中国特色。

《意见》全面系统擘画总目标和总路径

《意见》从能源效率、排放控制目标、非化石能源占比和森林覆盖率四个方面，对双碳目标和路径予以界定，确定了2025年、2030年及2060年三个时间节点。

从当前至2025年为打基础阶段，具体目标是初步建成绿色低碳循环发展的经济体系，重点行业能源利用效率大幅提升。单位国内生产总值能耗比2020年下降13.5%；单位国内生产总值二氧化碳排放比2020年下降18%；非化石能源消费比重在20%左右；森林覆盖率达到24.1%，森林蓄积量达到180亿立方米，为实现碳达峰碳中和奠定坚实基础。

2025年至2030年，为实现碳达峰阶段，具体目标是经济社会发展全面绿色转型取得显著成效，重点耗能行业能源利用效率达到国际先进水平。单位国内生产总值能耗大幅下降；单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65%以上；非化石能源消费比重达到25%左右，风电、太阳能发电总装机容量达到12亿千瓦以上；森林覆盖率达到25%左右，森林蓄积量达到190亿立方米为首提。

借助于上述目标支撑，二氧化碳排放量达到峰值并实现稳中有降。到2060年，绿色低碳循环发展的经济体系和清洁低碳安全高效的能源体系全面建立，能源利用效率达到国际先进水平，非化石能源消费比重达到80%以上，这个目标也是首提。

先提高能源效率再控制碳排放

《意见》提及能源效率和能耗主要针对的是能源总量的控制，是“双控”内容之一，与之前的精神是一贯的。我国是能源消费大国，长期以来能效水平一直低于全球平均水平，与发达国家的差距更大。换个思路理解，能效提升有很大空间。特别是我国当前也正步入后工业化时期，粗放发展模式正在成为历史，提高能效水平的各项经济技术条件基本具备。若能在能源消费总量控制上取得进展，既能满足经济发展产生的能源需求，又能减少能源消费总量从而降低排放，是极具理想的追求目标。

能效提升目标实现之后再来关注碳排放控制，二者逻辑上有传承关系。《意见》提出的碳排放控制不是在既有的能源结构基础上的控制，而是强调通过改变结构从供需基本面来控制，核心与关键路径就是改善能源结构，提升可再生能源在一次能源消费中的比重。同时考虑到能源的消费和生产总是会或多或少地产生碳排放，《意见》确立碳汇发展目标，以森林覆盖率和森林保有量两项指标体现。

综观《意见》全文可以发现，目标数据简明扼要，重点突出。目标确立之后，《意见》分别从14个方面对实施双碳目标的宏观路径进行了阐释和规划，并提出要求。

《方案》细化了《意见》目标，制定了具体落实方案。《方案》正文中的实现目标对《意见》目标进行了一定程度的细分并延伸，分别定格在《意见》提出的2025年、2030年及2060年三个时间节点上；《方案》对重点任务的目标路径进行具体化，涉及10个方面。重点任务明确之后，《方案》就国际合作、政策保障、组织实施作了系统说明。

注重激发各类主体主观能动性

从《意见》《方案》披露的信息看，推进绿色低碳科技创新、开展绿色低碳全民行动、推动绿色低碳国际合作、加大政策支持力度及强化各项标准与监测，都在发展计划之列，各地区梯次达峰推进，充分体现了尊重现实国情、脚踏实地的思路。

从逻辑关系看，这些举措可以视为碳减排目标及行动路线的重要保障机制。绿色低碳科技创新明确了在国家重点研发计划中设立碳达峰碳中和关键技术研究与示范等重点专项的规划，强调大力培养人才，强化基础研究与先进适用技术推广应用；绿色低碳全民行动重点关注全民碳中和意识的形成和培养，旨在通过思想认识的统一促进相关行动；梯次达峰计划拟加大中央对地方推进碳达峰的支持力度，选择100个具有典型代表性的城市和园区开展碳达峰试点建设，并给予各项财政与金融、税收政策支持；国际合作计划强调了参与全球气候治理、发展绿色经贸与金融，以及“一带一路”共商共建重点。

《方案》提出的促进双碳的举措各有侧重，核心是发挥包括政府、民众、社会组织等各类主体的主观能动性，形成促进双碳目标的强大合力，从而建立起保障机制。

（作者单位：中国石化集团经济技术研究院）