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徐晋涛:“运动式减碳”根源在于过度依赖行政手段

发布时间:2021-11-16 10:39    浏览量:45     分享:

写在前面:

正值英国格拉斯哥联合国气候变化大会COP26举办之际,最近一段时间拉闸限电的现象也引发了对于国内气候变化政策上“碳中和”、“碳达峰”目标达成是否还能保持力度的热议。气候变化是全球关注的环境治理议题,也在影响着许多脆弱地区的生态系统和物种的延续。在生物多样性保护和应对气候变化方面,我们一直赞成通过基于健康的森林和草原生态系统的碳汇和调节功能贡献于减缓和适应,以及通过持续稳定的环保政策来促成全社会可持续发展。

在这一点上,本文分享山水理事徐晋涛教授在10月24日中国经济观察报告会的发言以供思考讨论。

专家介绍

徐晋涛,北大博雅特聘教授、北大国发院副院长、北大环境与能源经济研究中心主任、山水自然保护中心理事。

就今年的拉闸限电现象,我有三点思考。第一点关于价格管制。第二点关于运动式减碳,第三点是长效机制

国务院前一段时间召开了相关的会议,提出了两点非常重要的措施,第一是允许提高电价浮动幅度,过去5%、10%,上升到20%,供需双方还可以执行协议价格。第二就是要避免和防止运动式减碳。拉闸限电是运动式减碳的重要表现。

我先谈谈电价,实际上能源问题我不是特别在行。但是作为一个经济学研究者来看,任何价格管制都会带来供需的错位,或者是过剩或者是短缺,但是以短缺为主要表现。有价格管制,价值低于潜在的市场均衡价格就会导致需求量超过供给量,就会导致短缺。最近短缺经济学的奠基人科尔内教授去世了,让我们想起80年代经济学方向的学生,几乎人人手捧一本《短缺经济学》的往事。计划经济时期计划定价,结果是全面的的短缺,在过去几十年经济体制改革的过程中,很多价格管制都已经取消。

这次国务院开始允许一定程度的放开电价,我觉得对电力部门的改革、对可再生能源的发展都有特别好的推动作用。

中国实际每隔几年就会有一次电荒,各种各样的原因。进入新世纪初期发生过有电荒,后来有“十一五”末期的拉闸限电,跟这次的原因很相似,所以电荒也是经常发生的。但是这次这么大面积,从东到西,从南到北,很多省都发生了电荒,这一定有一个普遍适用的原因。我们认为就是电价的问题,想想煤价已经基本上放开了,电价还在管制,所以一定会出现价格倒挂,最后就会出现供需严重脱节。

20年前,还有煤电联动机制,当然是通过行政的手段希望把煤价控制在电厂允许的范围内,但是在20年以前这个机制已经难以维持下去,所以现在电厂面临的就是不断浮动的原材料价格和管制的产品价格,出现问题是早晚的事,而且会是周期性的问题。这次国务院允许电价浮动,我觉得是个转折点。也许对中国的能源结构转型、经济发展模式转型都有特别深远的意义。

黄益平把中国经济增长模式的转型,概括为从奇迹式增长向常规增长转型,奇迹式增长的特点就是生产要素价格管制,最终产品放开。现在电是特别特别重要的生产要素,环保专家又在提倡所有最终能源都要电气化,所以电的需求会越来越大。

但是如果电价长期管制的话,用电大户就会一直得到隐形的补贴。这种生产模式早就被认为是不可持续的,就像今年的电荒一样,会出现比较大的问题。所以改革电价,我觉得就是在推动改变中国的经济增长模式,走向常规增长,因此这是一个有历史意义的举措。

第二,运动式减碳的问题。在环保部门工作很多年,你就知道中国的环保都是运动式的,从90年代末期,1997年、1998年零点行动,到“十一五”期间节能减排,到2010年就有拉闸限电,2016年以后环保督察,哪个不是运动式的?运动式减排跟运动式减碳的对立面就是长效机制。我们之所以出了问题要用运动式的方法解决,就说明长效机制是缺位的。所以现在如果不要运动式的减碳,我们还没有长效机制,那这减排和减碳还搞不搞?这确实就是特别严肃的新的问题。

“双碳”目标原本对能源部门就是非常大的挑战,就有很强的抵触情绪,这次很多人直接把电荒归结为“双碳”目标,那我们“双碳”以后还搞不搞?所以又处在很纠结的转折点上。

我觉得问题不在于“双碳”目标,问题在于运动式减排、运动式减碳。每次运动式减碳一个是激化矛盾,导致大量的企业被强行关闭,大量的产能被强行停摆,大量的短期失业。第二,就是效果不稳定,在这个运动过去以后一般都会出现报复式排放增加,就是没有产生长期稳定的结果。

“九五”期间环保成效显著,有运动式减排的作用,亚洲金融危机也有很大影响,中国的经济增长率下降到8%以下,环保的形势就好转了。到了“十五”期间又开始反弹,一个是经济增长率上来了,另外一个就是运动式减排的报复性反弹。“十一五”期间节能减排有很多措施,取得一定效果,但“十二五”期间就有报复式的反弹,比如2012年开始的严重的空气污染问题。

第三点是长效机制,运动式减排、运动式减碳如果不搞,那就需要寻找长效机制。有哪些是长效机制呢?第一个就是法律环境,环保执法要有法可依,同时也要做到执法严明,后者可能更为重要。我们七十年代末期就出台了《环境保护法》,如果环境执法严格,中国不会有特别大的环保问题。之所以环保问题越来越严重,就是环境执法的环节非常薄弱司法体系如果真的能够独立行使权利的话,就应该是一个长效机制。

长效机制的建立还需要经济政策手段。我们现在减碳的国家机制是碳交易,但实际上还有环境税,碳税的手段可以选择。当然还有很多补贴的政策,比如过去可再生能源有补贴。近来可再生能源由标杆上网电价转为竞价上网的,就产生了长效机制。竞争加剧了,技术进步就会快,还降低了国家财政的负担,这是一个非常出色的政策改革。

现在的拉闸限电,各个时期运动式的减排、运动式减碳都是行政手段的一部分,只不过过去我们有比较温和的行政手段,环境标准如果有持之以恒的环境执法也是可以产生效果的。但是显然执行的特别不好,最后就要依赖中央政府直接插手,就出现了这种大规模的运动式减碳、运动式减排。

要想有长效机制,需要考虑的是调动地方政府改善环境执法的积极性,同时要降低污染减排、温室气体减排的社会成本,我个人认为碳税、环境税是最好的手段。2018年出台的环境税在设计上很科学,有两点值得重视:一是将环境税列为地方税,二是税收作为一般性的财政税入。我个人反对专款专用,把它变成一般性财政收入有助于调动地方政府的积极性,环境执法的力度就会提高,也出现双重红利的作用,对地方经济的发展总体有利。这是第一个原因。

第二个原因就是将来欧美和美国的边境调整机制,如果未来十年二十年全球大干快上减碳,就一定会出现全球相对统一的碳价,这时候就会出现越来越强有力的边境调整机制。中国是进口大国,也会要求供应国有相应的减排措施,要有非常明显的价格信号。边境调整机制意味着进口国会征收碳关税,我们如果想避免被调整,避免向欧盟交税,可能需要碳税做对冲,因为随时需要明确可比的价格信号。碳交易很难做到这一点。这是对出口行业。我们有非出口行业,像电力,也不妨继续实施碳交易。因此也可以就碳税和碳交易的混合体制做一些探索。


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